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一、背景

1.1 河長制來源及其發(fā)展

“河長制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)。它是在太湖藍藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措，所針對的是無錫市水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴重等現(xiàn)象。
2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法(試行)》。這份文件的出臺，被認為是無錫推行“河長制”的起源。自此，無錫市黨政主要負責(zé)人分別擔任了64條河流的“河長”，真正把各項治污措施落實到位。
2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”，并印發(fā)了《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作意見的通知》（蘇政辦發(fā)【2012】166號）。

自江蘇后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南也開始全境推行“河長制”，另有至少16個省區(qū)市部分實行“河長制”。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。《意見》提出，到2018年底前全面建立河長制。

2016年12月14日，水利部、環(huán)境保護部制定了《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》。

2017年2月，水利部印發(fā)《水利部全面推行河長制工作督導(dǎo)檢查制度》，明確將分批次對各地全面推行河長制工作情況開展督導(dǎo)檢查，確保2018年年底前全面建立河長制。

1.2河長制出臺的意義

嚴峻的水環(huán)境問題是倒逼水環(huán)境監(jiān)管體制改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)。“河長制”的設(shè)立結(jié)合了中國的國情，讓水環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和要求運轉(zhuǎn)起來。從治水關(guān)系上講，實行“河長制”并不是改變“九龍治水”的格局，而是更加有效地促進協(xié)調(diào)多部門來治水。從這個意義上說，“河長制”實際上是構(gòu)建了一根紐帶，搭建了一個平臺，當在“九龍治水”過程中出現(xiàn)部門之間的分歧和矛盾時，可以通過“河長制”平臺來予以協(xié)調(diào)。地方黨政一把手擔任河長或者總河長，有利于調(diào)動行政資源，對不認真履責(zé)的人追究責(zé)任，有利于讓急需解決的環(huán)境問題在最短的時間內(nèi)得到有效解決。

二、任務(wù)及目標

根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42號）的要求，各?。▍^(qū)、市）要抓緊制定出臺工作方案，并指導(dǎo)、督促所轄市、縣出臺工作方案。其中，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等已在全?。ㄊ校┓秶鷥?nèi)實施河長制的地區(qū)，要盡快按《意見》要求修（制）訂工作方案，2017年6月底前出臺省級工作方案，力爭2017年年底前制定出臺相關(guān)制度及考核辦法，全面建立河長制。其他省（區(qū)、市）要在2017年年底前出臺省級工作方案，力爭2018年6月底前制定出臺相關(guān)制度及考核辦法，全面建立河長制。到2020年，水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到85%以上，主要河流實現(xiàn)“水清、河暢、岸綠、景美”。

三、基本做法（以無錫市為例）

①黨委、政府作出決定

2008年9月3日無錫市出臺了《中共無錫市委、無錫市人民政府關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》（錫委發(fā)〔2008〕55號）。

②建立機構(gòu)，加強領(lǐng)導(dǎo)

無錫市成立了“河長制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長擔任組長。各區(qū)（縣）也成立了相應(yīng)的“河長制”管理領(lǐng)導(dǎo)小組。無錫市同時成立了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級“河長制”辦公室，市“河長辦”明確由市水利局牽頭負責(zé)。

③明確“河長”，全面負責(zé)

無錫市要求對市域范圍內(nèi)的所有河（湖、庫、蕩、氿）都要明確“河長”負責(zé)，“河長制”管理范圍涉及全市3條省級河道、25條市級河道、84條縣區(qū)級河道、703條鎮(zhèn)級河道。對于村（社居）委范圍內(nèi)的小河道、“斷頭浜”等一并納入河長制管理，由所在鎮(zhèn)（街道）和村（社居）委全面負責(zé)。據(jù)已核實的資料統(tǒng)計，無錫市實施“河長制”管理的河道總數(shù)已達到1280多條。

④社會監(jiān)督，形成合力

無錫市濱湖區(qū)在每條河道、每個家塘邊都樹立了統(tǒng)一、規(guī)范的“長效管理責(zé)任牌”，明確河道（家塘）的名稱、長度（面積）、保潔員姓名、保潔標準和監(jiān)督電話，全區(qū)共樹立責(zé)任牌663塊。同時，這個區(qū)還聘請130多名當?shù)氐睦宵h員、老隊長或有威望的老同志擔任河道保潔義務(wù)監(jiān)督員和宣傳員，進一步加大了“河長制”的社會監(jiān)督力度和河道保潔的宣傳監(jiān)督力度。

⑤制定辦法，組織考核

無錫市市委辦公室文件發(fā)出了《市委辦公室市政府辦公室關(guān)于印發(fā)淮安市“河長制”管理考評辦法（試行）的通知》（淮辦發(fā)〔2009〕53號），該辦法對“河長制”管理的考評內(nèi)容、考評對象與范圍、考評組織、考評方式及獎懲辦法等都作出了比較具體的規(guī)定。制定了《濱湖區(qū)“河長制”河道達標驗收辦法》（錫濱委辦發(fā)〔2008〕100號）、《濱湖區(qū)排污口封堵驗收辦法》（錫濱委辦發(fā)〔2008〕71號）等考評意見，形成了規(guī)范的考核驗收機制。

四、部分地區(qū)河長制工作開展特色

4.1 江蘇省

江蘇實施“河長制”管理保證金制度，在無錫市惠山區(qū)，每個“河長”要按每條河道個人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳“河長制”管理保證金專戶。根據(jù)“河長制”管理最終考核結(jié)果，以“水質(zhì)好轉(zhuǎn)、水質(zhì)維持現(xiàn)狀、水質(zhì)惡化”等綜合指數(shù)作為評判標準，水質(zhì)好轉(zhuǎn)且達到治理要求的，全額返還保證金并按繳納保證金額度的100％進行獎勵；水質(zhì)不惡化且維持現(xiàn)狀的，全額返還保證金；水質(zhì)惡化的，全額扣除保證金。

4.2 廣州

廣州市于2016年下發(fā)了《廣州市河長制考核辦法》，對市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居每一級“河長”的職責(zé)進行了明確，將日常考核、年中考核和年度考核貫穿在整個治水工作之中。在河涌治理和保護方面，每一項具體工作，如不接電話、督辦不力、交辦工作不落實等，都將換算成分值，得分在60分以下的，將被上級部門領(lǐng)導(dǎo)約談。其中河涌邊設(shè)置“河長”公示牌是考核的重要內(nèi)容，個別“河長”公示牌有信息錯漏、更新不及時等現(xiàn)象也會扣分。

圖1 廣州市獵德涌公示牌

4.3 天津

天津的“河長”考核辦法是對河道截污治污、水質(zhì)和水面環(huán)境、堤岸綠化、長效管理機制四方面進行考核，按照“月考”成績由市水務(wù)局進行排名，不僅要定期向媒體“曬成績單”，還“以獎代補”，按成績分檔給予補貼。各區(qū)考核分數(shù)排名將被公示，排名后三位的“河長”將被約談。

4.4 紹興

紹興還涌現(xiàn)出一批“民間河長”，其中有黨員河長、企業(yè)河長，還有鄉(xiāng)賢河長、村嫂河長，“企業(yè)河長”的稱謂來源于愛護環(huán)境的企業(yè)，紹興企業(yè)為治水捐款已超過3.4億元，還當起了“五水共治”的“養(yǎng)護者”和“管理者”。新昌縣小將鎮(zhèn)商會34家企業(yè)共捐贈護河資金77.5萬元，認養(yǎng)河道80多公里；116家會員企業(yè)認養(yǎng)河道31條，總長約170公里。

4.5 無錫

無錫市委、市政府于2007年12月5日印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》，規(guī)定“對環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責(zé)任人實施“一票否決”。

五、總結(jié)（來源；國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文）

河長如果認真履職，可以促進流域和湖泊的水污染治理。河長如果不認真履職，河長制的設(shè)立會形同虛設(shè)，和現(xiàn)有立法規(guī)定的監(jiān)管體制沒有兩樣，水污染問題仍然難以得到解決。為此，需要設(shè)立監(jiān)督制約機制，如考核、督察、督查等，以及相應(yīng)的獎懲機制。中央在生態(tài)文明體制改革設(shè)計時，針對地方主要的黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計了自然資源資產(chǎn)負債表、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

關(guān)于考核，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了 《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，每年評價一次，每五年考核一次。無論是評價、考核發(fā)現(xiàn)的水質(zhì)變差問題，還是現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)的水污染事件，都要按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法 （試行）》的規(guī)定來追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。正因為如此，由各級黨政主要負責(zé)人擔任“河長制”，一級一級地擔起統(tǒng)帥的責(zé)，效果比目前純粹依靠法律和規(guī)劃應(yīng)當好一些。

此外，要治理好水環(huán)境，使河流清澈，必須配套性地加強水利設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村垃圾分類收集，推進農(nóng)村生活污水處理，從源頭系統(tǒng)性地解決問題。這些工作的加強，需要一個比較長的過程。因此，公眾想要通過河長制使水質(zhì)得到明顯的提升，也需要一定的耐心。